第二十章国民政府的政治(1)
吕思勉2018-04-18 09:471,773

  政治制度,是没有绝对的好坏的,要视乎其运用之如何。***民国肇建,本系仿效欧、美成例,行三权分立之制。以国会司立法,并监督政府;以大理院以下的法院掌司法;以国务院掌行政的。因国民未能行使政权,遂至为野心家所利用。纪纲不立,政争时起。国事紊乱,外患迭乘,中山先生鉴于革命之尚未成功,乃有以国民造党,以党建国,以党治国,然后还付之于国民之议。

  中山先生的革命方略,是分军政、训政、宪政三时期的。军政时期,由党取得政权。训政时期,代国民行使。经过此时期后,将政权还付国民,则入于宪政时期。在训政时期中,代人民行使政权的是国民党;行使治权的,则是国民政府。政纲和政策,动于国民党,由国民政府执行之。二者之间,则以政治会议为连锁。

  国民党的组织,以全国代表大会为最高机关。在闭会期间,则其权力属于中央执行委员会,而以中央监察委员会监察之。次于全国的,为省和特别市,未改省而与省相等的区域及海北总支部。再次则县及重要市镇和国外支部。更次则区与区分部及国外分部。都以其代表或全体大会为最高机关。平时则权力属于执行委员会,而以监察委员监察之。亦与中央党部同。党部不直接干预政治,然对于同级政府的施政方针或政治有疑义时,得请其改正、解释或呈请上级执行委员会,转请其上级政府办理。所以党的监督权,是兼及于行政的。

  国民政府初成立时,设委员若干人,推一人为主席,若干人为常务委员。其下分设各部。十七年十月,公布《组织法》。行政、立法、司法、考试、监察五院次第成立。各部均属行政院。司法则改前此的四级三审制为三级。二十一年五月,国民会议开会,制定训政时期的约法。其后又经中央执行委员修正。于是国民政府的组织,亦随而变更。设主席一人,委员二十四至三十六人。各院皆设院长及副院长,均由中央执行委员会选任。主席不负实际政治责任。五权由各院分别行使。惟遇院与院间不能解决的事务,则由主席团解决之。主席并对外代表中华民国。此外直属于国民政府的,还有军事委员会、训练总监部、参谋本部、军事参议院、全国经济委员会、建设委员会等。

  地方制度,民国以来,还是沿袭前代的省制的。但废去府直隶州厅,而成为初级制。民国初元,各省的军民长官,称为都督和民政长。三年,改称将军、巡按使。六年,又改称督军、省长。统辖几省军事的,又有巡阅使、经略使等名目。裁兵议起,则督军改称督理或督办军务善后事宜。省与县之间,又曾设立道尹。国民政府所颁布的《省政府组织法》,亦取委员制。以一人为主席,其下分设民政、财政、教育、建设、实业各厅,厅长即就委员中任命。都及人口百万以上或政治经济有特殊形的为特别市,与省同属行政院。其人口在三十万以上或在二十万以上,而营业、土地等税占全收人之半数以上的,则为普通市,不属县而直隶于省。市设市长,县设县长,其下都分设各局,以理庶政。未能设县的地方,则立设治局,置局长。其交通便利或向来自治较有成绩之地,则设县政建设实验区。其区域或一县或合数县不定。得设立区公署。不设道尹,惟近年苏、皖、赣、鄂等省,设立行政督察专员。

  县在建国大纲中,本定为自治单位,其下分为若干区。区之下为乡镇。镇之下为闾,间之下为邻。邻五家。闾五邻。乡指村庄,镇指街市,大约在百户以上,而不得超过千户。全县分十区至五十区。区及乡镇,各设公所。区长、乡长、镇长,本应由人民选举,但在未实行前,区长得由民政厅就考试合格人员中委任,乡,镇长由人民加倍选出,由县长择任。间邻长则都由民选。市以二十间为坊,十坊为区,亦有区长、坊长、闾、邻长及区坊公所。区、坊、乡、镇,亦各有监察委员。到一县的区长都由民选时,即得成立县参议会。

  以上所说,都系训政时期的办法。国民政府的政治,是以人民自治为目的的。所以到一县自治完成之后,其人民即得行使选举、罢免、创制、复决四权,县长由人民选举,并得选出国民代表一人,组织代表会,参与中央政事。一省的县都完成自治时,即为宪政开始。省长亦由人民选举。全国有过半数省分,达到宪政开始时期,则开国民大会,决定宪法颁布。宪法颁布之后,中央统治权归国民大会行使——即国民大会,对中央政府官吏,有选举、罢免之权,对中央法律,有创制复决之权——是为宪政告成。全国国民,即依宪法行大选举。国民政府,于选举完毕后三个月解职,授权于民选的政府,是为建国的大功告成。

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