十二月，拖延三月之久的北洋政府临时内阁终于出台。
徐世昌依旧当他的印章总统，可笑的是内阁总理却由原皖系的靳云鹏出任。直、奉两系互不相让，没有军队支持的靳云鹏成了两方保持均衡的产物。曹锟辞去一切职务，安心筹备明年的总统大选。
同日，北洋政府签署任命文件。原陕东护军使鹿兆谦调任西北边防司令，兼任绥远都统。原察哈尔一分为二，察南划归直隶。察北地区和雁北地区由边防公署代管。原陕东护军使由张开凤接任。
电令传到商洛，人们从报纸得知消息，立即组织浩浩荡荡的挽鹿大游行，强烈反对北洋政府调走他们的鹿镇守。次日，张开凤在商洛时报发表署名文章，陕东和绥远察东一体，开凤不通民事只当军。公开表示一切照旧，陕东只服从鹿大帅的领导。
“大帅，你可害苦我矣。”
张开凤几乎是一路狼狈的跑进镇守府，见到黑娃一把夺过他手里的罐罐茶一口饮尽，抱怨道：“军队以为我叛变了，士兵和军官把我堵在参谋部一个多小时，好不容易去趟报社，路上又被百姓扔菜叶子。连小娃娃都拿石子丢我……你咋把我放在火上烤嘛。”
黑娃帮他拂去背后的菜根，苦笑道：“我没想到反应这么大嘛，当时吴佩孚让我提名护军使，我首先想到的就是张兄你，也只能是你嘛。连累大兄受惊勿怪勿怪！”
“下次这种事你别找我了，你寻寻老高嘛，他年纪大不怕担事。”张开凤是真怕，他深知这片土地上鹿兆谦的印记有多深，他一个外省人能高居参谋长之职都得靠他全力支持，就像今晨要不是王德彪带着大帅手令，他都出不了军营。
三日后，秦军第一师自榆林开赴绥远进驻归绥城，第二师驻扎大同以及察北的张北城。黑娃于五日后率领挑选出来的文官团于归绥城上任。
绥远在清朝为归绥道，属山西省管辖，1914年袁世凯北洋政府加强对蒙古地区的统治，便大力推行民政统治制度。分别在内蒙古划置3个特别区热河、察哈尔、绥远。
随之将绥远道分出山西，与兴和道建立绥远特别区，原先由山西省管辖的归绥道十二县，还有归化城土默特左、右二旗，伊克昭盟和乌兰察布盟也划归绥远特别区。首府为归绥城即后世的呼和浩特市。
察哈尔也差不多，以直隶省口北道张北县、独石县和多伦县等十九县，外加察哈尔部8旗，锡林郭勒盟10旗，各旗牧厂设置察哈尔特别区。包括了后世张家口和北京山西大同等地区，此次察南划归直隶就是以长城为界把张家口和北京部分地区划出去了。
西北边防公署和绥远都统府两块牌子一套班子。黑娃上任当日就签发他作为边防司令的第一条命令：剿匪！
两区所有府县盟旗按照所辖人口数量征召壮丁组建民团，交由最近驻军训练管理指挥。并言之匪患一日不除，民众一日不得安宁，民生无治边防难靖！
这条命令得到了两区上至王公下到普通牧民百姓的一直拥戴，盖绥察两地因为地理缘故，巨匪大寇频出，百姓深受匪患侵扰十几年，早已不堪忍受。其中上千人的土匪有十几股，上万的有卢占魁部，杨猴小，王英，赵半吊子等。百人成群的散匪更是多如牛毛。
两地俨然成了土寇马匪的乐土，杀人放火抢劫**，动辄杀官占城，来去自由无法无天。单说最大的卢占魁部，1916年12月25日，卢部2000多人围攻萨拉齐城，萨拉齐厅知事邓书山弃城逃走。卢占魁部占领萨拉齐共5天时间，使原来繁华的市井变成废墟。全城商号被劫走的金银、银元、首饰、衣物、马匹等折合现洋为33万元，杀死商人5人、伤2人；居民损失财物2万多元，恐怖气氛笼罩全城。
次年1月，卢占魁亲自率领1200多人进攻托克托县城以及河口镇。托克托县知事赵震勋携全家逃走。卢匪裹胁县警察百十多人，抢劫全部枪支弹药，对大商号大肆抢掠，民宅半数以上遭难，全城被劫走的财物折合现洋为84万多元，大商号公义昌草店、茂隆昌商号被放火焚烧。
2月，卢占魁渡过黄河北上，骚扰包头等县，得手迅速逃脱。
随着名头的打响引得众多土匪山头来投，一度让他的队伍扩大到两万余人，1917年卢占魁自封“塞北都督招讨使飞虎上将军卢”。
官府三度征剿，三度使其逃脱。后当时的绥远都统蒋雁行招抚了卢占魁部，将卢占魁部改编为骑兵旅，任命卢占魁为旅长，驻五原县隆兴长、大佘太地区。政府按月发给饷银。但匪徒恶性难改，不时劫夺农民牛羊，挖抢居民粮窖，县府税收全部被截留。
人民大失所望，怨声载道，纷纷请求都统署将“卢旅”调离，未果。又推举大盛魁掌柜段履庄、土默特旗总管荣祥等赴京上书为民请命。绥籍国民议员李景泉等提出弹劾都统案。此时蒋都统进京办事，驻绥旅长王丕焕乘机勾结卢匪杀死都统署长官张凤朝，窃夺都统署权力。北洋政府闻绥远局势严峻，即派蔡成勋率中央陆军第一师全部、第二师一营、第三师一团来绥剿匪。
9月，北洋政府撤掉蒋雁行，任命蔡成勋为都统，他选派骑兵、炮兵4个团的精兵，开赴五原围剿卢匪。匪徒闻讯后逃经武川、陶林、兴和、和林格尔、清水河等地，沿途杀人放火，无恶不作。在清水河卢匪放火烧毁县署和商家16户，百姓四处逃生。劫后统计，全城损失公私财物折现洋33万多元。
天怒人怨，这还仅仅只是卢占奎一部，其余更甚，有过之而无不及。正因如此黑娃的全面剿匪令才能得到两地百姓一致拥护。
十二月底，全区按丁口抽调三万余人，组建大小民团四十有余。黑娃随即发布第二条政令，要求各盟旗的盟长旗主和王公派遣家中年轻子弟赴榆林参加军官团培训，以便结业后统领民团团丁参与剿匪作战。
忙忙碌碌直到腊月二十，黑娃才休衙封印启程准备返回商洛过年。
“大帅，第一步已经初见成效，是否加快执行下一步？”
“不用，有人会等不及的，我们静待他们跳出来就是了。”
榆林府，神木县中鸡镇訾家河黑圪垯山，这里有座著名的万佛寺。站在寺庙最高处的乳峰顶上眺望，对面绥远特别区的札萨克镇尽收眼底。向后看，自己的车队也上了大路，正一路往商洛行进。
黑娃和张开凤在山顶观望一番后，两人抬步下阶往寺庙走去。张开凤道：“参谋部的命令已于今日发出，两师将全部进入临战状态，民团业已配发武器，等候命令。您到之前调查局回复，他们已派员跟进……”
黑娃颔首道：“此战之关键不在军队，在调查局，所以，此次战役参谋部要全力配合调查局的行动，一战定乾坤，我们没时间慢慢等。”
“唉，如此一来，血流成河啊。”张开凤望着大殿里的佛像，双手合十垂眉低首。
寺庙僧人杂役全被‘请到’山下面的飞艇基地做法事去了，预计没个十天半个月结束不了。大殿空荡荡，黑娃自己在案桌前找了几根香点上，递给张开凤笑道：“一看就不诚心，哪有礼佛不上香的。”
“你咋不拜咧？”
黑娃借着香炉里的烟火点燃手里的香烟，吸了一口。吐出眼圈，摆手道：“形式不重要。我给钱了，佛祖更爱我！”
说话间，一枚铜板准确从手指间，弹射进佛祖身前的功德箱里。
“开始吧！自古无不流血之革命，坐享祖宗余荫几百年，该他们付出点东西了！”
张开凤侧转身子朝黑娃拜道：
“我佛慈悲！”
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