朱浩然少年得志，不到二十岁就乡试高中会元，不料家中蘧遭大难，随父流放夷州。近三十年来却一直隐逸山林不愿入仕为官，以讲学为业，自然不是那投机取巧之辈，他在夷州移民心目里地位颇高，故而张克成对他十分的重视。
张克成需要一个在夷州府地方有着领袖地位与声望的人物能为海东军所用、能为海东军所信任，进而带动一批人能安心为海东军所用。
“某非自恃身份、推三阻四，”朱浩然将前来拜访的张克成迎入雅室，长揖而拜道“朝廷暗弱，奸人当道，虽有大海相隔，夷州孤悬于海外。但往来商贾时常带来大陆消息，就常人而言，今日实不知明日之事，故而惶惶难安，有驻足观望之心，实属正常，敢问大人有经营夷州之志乎？”
“实不相瞒朱先生，”张克成说道，“元军攻下襄樊之后，整合吕文德投降的数万人马成立新附军已有年余，目前应该是已经做好了进攻我朝的军事部署。只是今年中原大旱，粮草一时尚为不济。有道是“湖广熟、天下足”，一旦今年湖北夏收完成，必是元鞑子亡宋之时。因此，我朝实际处于朝不保夕的危势之中。然而，今日之朝廷，给权奸把持，暗弱昏乱，形势实在不能让人乐观。此次我挟平定嵊泗诸岛之功，申请于夷州开府，并率海东军驻扎夷州，我无他愿，唯安民靖土以御外侮、为我大宋朝经营好一条后路而已。这是我所拟定的经略夷州十策，先生如果认同，还望能够助我一臂之力！”
朱浩然接过张克成递过的《夷州经营方略》，认认真真看了数遍，起身拜伏于地“大人提出的改土归流、摊丁入亩、废除奴隶制和推行屯田制等方略实是治世之良方！浩然拜服！浩然才疏学浅，但也知社稷之重和百姓之贵，不敢惜此残烛之躯，请为大人效微薄之力！”
“先生快快请起，子安何德何能，敢受先生如此大礼？”张克成疾步趋前，弯腰将朱浩然从地上搀起来。
马德民站在旁边看了心中暗喜：朝廷多年以来苟安暗弱，对夷州的影响力逐年下降，特别是蒲斯师的东海寇占领澎湖列岛后、势力大涨以来，夷州临海地区饱受侵凌，当地百姓已对朝廷失去了信心。夷州残存下的移民中地方势力，迫切期待能有一位安靖地方的雄主。张克成要在夷州推行改土归流、摊丁入亩等新政，也需要朱浩然和林家、吴家、陈家等夷州地方人物的支持和配合，现在朱浩然主动认可，实在殊为难得。
“夷州府土族部落良莠不一，土族百姓屈从者居多，还望大人能够予以区别对待，”表过心志，朱浩然坐回桌前，推心置腹的献策道，“夷州现有主要土族为阿美族、泰雅族、赛夏族、布农族、曹族、鲁凯族、排湾族、卑南族等十四个种族，真正对抗朝廷者也就是鲁凯族的酋长德尔罗萨里奥和卑南族的酋长加斯明，排湾族的酋长阿罗约只是因为和罗萨里奥有姻亲，与之有所呼应，并非真心对抗官府。朱某以为，对罗萨里奥和加斯明一众当施以严厉打击，抄族没产，不然不足以为惩戒。其他夷州诸土族，非为没有请罪之心，然而担忧朝令夕改、朝境夕改，不敢以身试之。浩然虽长期孤居海岛，然而数月以来细观夷州新政，深有感触，对大人无比佩服。比之大人的才学，浩然对治夷州之策也无其他高见，但请大人以赦罪为条件而在夷州推行新政，便足以使夷州长治也。大人在夷州行新政，诸土家部落酋长利益虽有所损，但能赦去前过，在朝不保夕、性命飘零的当世，当足以安定人心。此外，奴隶制实在不得人心，大人废除奴隶制，十数万奴隶怎会不感恩戴德？如此一来何愁夷州不靖！夷州之繁荣当指日可待！”
“就夷州官治而言，”朱浩然继续说道，“地方兵备并入沿海制置使司，夷州府司寇参军及诸县县尉，则由制置使司将校兼任，当有利于整合夷州武备资源。此外，此外就是清查田亩、丁户。矿山等收为官有，物资出入境需缴厘金，市税也归官征，一而贯之，确立摊丁入田、行田亩税差之制，使无田者不税、少田者少税、多田亩者多税的新税政。如此军政双管齐下，大事可定矣！”
朱浩然见张克成神情专注地听他说道，不禁心怀大开，又开言建议“依据大人所定改土归流之策，朱某以为改流之法，计禽为上策，兵剿为下策；命其自投献为上策，勒命其投献为下策。对于投献者，但收其田赋，稽其户口，仍量才予以养赡，授以职衔冠带终身，以示鼓励。至于改流的策略，既要用兵，又不专恃武力，争取波及面小，尽量减少阻力，以便事半而功倍，以期迅速奏效。”
“先生真大才也！”张克成听朱浩然这番言辞，知道他确有真才实学、真知灼见，并非一般迂腐的读书人可比，连忙站起身来作揖道“子安想以沿海制置使司右长史之位屈尊先生，还望先生莫要推辞为是！”
长史是中国历史上职官名，其执掌事务不一，但多为幕僚性质的官员，古时，自唐以来州府（限于上、中州）设长史。品级高下视所属机构而异，从三品至七品不等。宋朝州府不设长史，仅亲王府、都督府有此官。若沿海制置使司比照都督府设立此官，品秩当在从五品。即使与品秩无关，制置使司以左右长史、左右司马等职最为重要和显赫。
张克成打算用武云峰以制置副使兼行营守护总揽海东全局、用马德民为制置使司左长史，为海东文官之首。朱浩然慌忙站起身来还礼道：“为大人驱使、为海东效力，朱某不敢辞也。”
“另外，还要请先生再屈居夷州司吏参军一职，从地方捡选有才贤之士为朝廷所用！以后某也会向朝廷荐先生担任夷州府通判一职。”
朱浩然又施礼谢过“朱某谢过大人抬爱！阿美族、泰雅族、赛夏族、布农族、曹族、排湾族的酋长前几日来找朱某，希望能面见大人请罪，不知大人意下如何？”
张克成闻言大喜“啊！理当会见！先生可以先告诉排湾族的阿罗约酋长，官府不会追究前段时间，他们与罗萨里奥勾连之事。会见日程还请先生安排为是！”
……
三日后张克成在马德民、朱浩然、李国章、沈怀志的陪同下接见了阿美族、泰雅族等八个族群的酋长和部落首领，他们各自端着一盘金子、银子、野草和泥土，献给张克成。原来他们以为海东军这次来到夷州就是要屠尽当地土族、也是为了掠夺夷州的金银财宝的。所以，这些部落酋长们前来拜见张克成时，除了请求赦罪之外，还想出了以献金、银、草、土的办法来试探张克成来到夷州的真实目的。张克成看了看面前的４个盘子，心里明白了几分。于是，笑呵呵地让朱浩然告诉他们说“我张克成率领大军到夷州来，是为了恢复王道，彰显朝廷教化，同时也是与诸位一起开发、繁荣夷州，不是来要金子、要银子的。”说完，他叫亲兵把两只盛有野草和泥土的盘子收下，把盛有金子、银子的两只盘子退给了部落酋长们。没过几天，张克成不要金银的消息很快传遍了全岛，许多夷州土著的部落纷纷派出自己的首领拜望各县的知县、夷州府衙，表示愿意接受官府的的领导，接受改土归流和变奴隶为佃户、并愿意按照官府要求照章纳税，当地成千上万的各部族的奴隶都兴高采烈地跑出来，欢迎海东军的到来。
与阿美、泰雅等从大陆迁徙来的族群不同，排湾族和鲁凯族、卑南族一样，终年以打鱼、狩猎为主要的谋生手段。而阿美、泰雅等从大陆迁徙来的原住民族群，由于缺乏耕牛和最起码必要的生产工具，生产方式也极为原始，基本属于刀耕火种的原生态。所著服饰除了少数酋长和头面人物及其家眷外，也是均以兽皮裹肤遮体。
夷州多年以来远离朝廷，欠缺王化，各原住民种族实行的是酋长世袭的奴隶制度。随着社会的不断发展和进步，这样的一种制度的弊端越来越明显，已经不再适合边远地区的发展和中央的统治了。这一制度本身存在不少的弊端。在酋长体制统治下，酋长世官其土，世有其民，对所属百姓有生杀予夺的权力，“主仆之分，百世不移”。酋长和部落首领对属民任情役使，赋税是一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两。他们掠夺的比向中央及官府上贡的要多很多倍。在酋长统治下，百姓生活艰难，同时也严重的阻碍了社会经济的发展。各种族之间，种族内部部落之间也时常斗争，相互抢劫村寨，滥杀无辜，使百姓遭殃，影响了地方的稳定。各酋长还拥有自己的武装，他们利用自己的寨镇压当地人民，抗命朝廷，叛乱不绝。这样一种制度的长期存在，不利于国家的统一和长治久安。随着历史的发展，这种制度的落后性与弊端日益突出。废除酋长治理下的奴隶制度实行改土归流已成为历史发展的必然。
张克成在与马德民、朱浩然、李国章商量以后，决定在兰阳溪冲积作用所产生之冲积平原设立天长县（后世宜兰县）；以阿美族酋长邱东良权知天长、泰雅族酋长琼阿月权县丞。在凤山溪、头前溪中下游冲积平原设立天兴县（后世新竹县）；以赛夏族酋长瓦尔台权知天兴、排湾族酋长阿罗约权县丞。在盐水溪、曾文溪淤积平原设立万年县（后世台南市）；以布农族酋长薛定珠权知万年县、曹族酋长曹虎贵权县丞。
各种族以部落为单位打乱分布在三县之域内定居，各部落首领分别授予九品巡检之职。各县的县尉则由海东军派遣，各县编练乡勇500人，归各县县尉统辖。
按宋朝的规矩，这样新占领地边远州县，刚开始几年都是要要采用羁绊地手段，设立羁绊州县，由当地人自己管理，每年随意向政府交纳几个税钱，甚至不交钱也行，官府照样认可当地土豪酋长的治制。因此张克成在夷州如此办理，也算是秉承了朝廷旨意。
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