辽朝先后共设置了上、东、南、中、西京五座都城，称为“五京”。其中的中京城，即辽圣宗时期在萧太后的主持下完成。
游牧为生的契丹人向以“毡车为营，硬寨为宫”，本无建造城郭、宫室的习俗。待辽太祖立国后，始仿中原制度，在潢河边营建都城，称皇都（今内蒙古巴林左旗林东镇南#其城分南、北两城，北城为皇城，天子、官署所在，南城亦名汉城，为商业区，亦为诸国信使居住之地。辽太祖攻灭渤海国，改称东丹国。辽太宗继位后，将东丹民迁东平郡（今辽宁辽阳#升为南京。待后晋石敬瑭将燕云十六州割给契丹以后，辽太宗即升幽州（今北京市）为南京幽都府（后改名析津府#而改皇都为上京临潢府、原南京为东京辽阳府。至辽廷与宋订立“澶渊之盟”后，萧太后着意强化中央集权统治、推进封建化进程，故于奚王府所在地营造中京城（今内蒙古宁城西南大明城#以加强对奚族人的统治。
对于中京城的营建原因及过程，《辽史•地理志》等文献是如此记载的：据说辽圣宗有一天途经七金山下土河之滨时，南望天际云气，有郛郭、楼阙之状，因与众大臣商议于此建都城。故于燕京、蓟州等地选择良工，施工两年，其城郭、宫殿、楼阁、府库、市肆、廊庑等皆拟仿神都（指唐代东京洛阳城&统和二十四年（1006年&五帐院进奚王牙帐地。二十五年（1007年）正月，修筑城郭，迁来汉户居之，号称中京、大定府。于二十六年（1008年）五月完工。
《辽史》所云，显然是故作神秘，以掩饰其中之政治背景。其营建中京的政治原因，从表面上说是因为与宋朝通使臣交往，不愿在接见宋使臣时示人以简朴，故“方议建立都邑'而实质上却与当时奚王府献其七金山土河川地-事有着直接的关系。
奚族自辽初被契丹征服以后，虽政治上臣服辽廷，但奚王府仍然具有很大的特权和独立性：奚王府下辖六部，奚族仍保有自己的土地，而未受辽廷的直接统辖。因多种原因，奚人与契丹人之间存在着颇深的矛盾，所以辽廷对奚人亦怀有相当的疑忌。如辽太祖时即从契丹八部中“各析二十户以戍奚”，侦察落马河、速鲁河一带，设立二十详稳。至辽代中期，萧太后在进行一系列改革之时，对辽国原有的诸部族重新加以改编，而对奚人势力作了多方限制：首先，以“户口蕃息”为由，将“戍奚”的二十详稳扩增为部，称特里特勉部。其次，以“民籍数寡”为由，将归属奚王府的奥里、梅只、坠瑰三部合为一部，称奥里部，而另分奚府二剋（剋为契丹军队单位之一）建立两部，依旧为六部，以削弱奚王府的力量。其三，萧太后此后又利用奚王和朔奴统军征讨边境部族兀惹“败绩”之机，将奚府六部归隶北府，使其直属辽廷统辖，从而架空了奚王府。至此，辽圣宗又宣扬在此地白日见云气如城郭，而欲于此地依据上天之意营建中京城，从而迫使已有名无实的奚王献出自唐代以来一直居住的王衙之地。辽廷亦至此方真正解决了奚族问题。当然，奚王府作为一个政治象征依然被保留着，奚王与中京留守以“客礼”相见，说明辽廷在直接统治奚族之后，还是给予奚王以相当高的政治地位。
在营建中京城的统和二十五年冬，萧太后驻跸中京，视察工程-次年都城毕工，萧太后于冬天再次驻跸中京-再次年，即统和二十七年（1009年）末萧太后病殁，然而是年夏天，已让辽圣宗亲政而自己“退居二线”的萧太后又来到了中京城，督视宫室等的营建。可以说，中京城的规划与建设，萧太后倾注了极大的心血。中京城建成之岁末，萧太后和辽圣宗即在此接见宋朝使臣。此后，因中京城地处上京、东京、南京三京城之中，故成为南北政治、经济、文化交流的重要场所，辽帝亦经常驻跸于此。宋朝所遣的贺正旦使和生辰使大都在中京城觐见辽帝，而专为某事出使的国信使，一般在南京或行宫中觐见。
关于中京城的规制布局，《辽史》称是拟仿唐代东京洛阳城，但据文献记载及今人考古发现，其形制更多模仿的是北宋东京开封城，只是辽人出于与宋人竞争的目的而不肯承认罢了。当年宋朝所遣的使臣自契丹返回后须将沿途见闻及觐见情况，以书面形式奏报宋廷，一般称作《行程录》。如宋使路振所著《乘轺录》，即较为详细地记载了中京城建城初期的情况：
(中京&外城高丈余，东西有步廊，幅员三十里。南门曰朱夏门，凡三门，门上有楼阁。自朱夏门入城，街道宽百余步，东西有廊舍，约三百间，居民布列店肆于廊庑下。街道东西各有三坊，坊门相对，虏（契丹&人以士卒守坊门，不令居民出观。然坊门之内多空地，居民无多。前行三里，至第二重城，城南门曰阳德门，凡三间，有楼阁。城高三丈，幅员约七里。自阳德门前行一里而至内门，曰阊阖门，凡三门。街道东西并无居民，但有短墙以障蔽空地耳。阊阖门楼上有五凤图像，形状大体如京师（指开封）城楼，只其形制卑小简陋。东、西掖门离阊阖门各三百余步，东、西角楼相去约二里。是夕，宿大同驿，驿在阳德门外，驿东西各三厅，盖效仿京师上元驿也。
据《辽史•地理志》载，辽朝于中京城内设“大同驿以接待宋使，朝天馆以接待高丽使，来宾馆以接待西夏使”，正与路振所载相合。而根据1958年考古发掘辽中京城遗址，证实路振的记载颇为准确：中京城分内、外两城，颇具规模-其城市布局、建筑物与上京面向东方者大为不同，即取南北方向，显示其受中原都城制度的影响。内城主要建筑为皇城。外城南为市区，正中为一条宽阔的南北向大街，大街两旁廊、坊对称，坊内为民居和市肆，此外还有市楼、官署、驿馆、寺庙等。虽说中京城效法中原都城，但据考古发掘，知中京城墙的防御设施的设置不同中原城市向外，
而是向内的-坊市采用分隔方式，使居民平日生活于建有围墙的坊内，在规定时间里方可在廊庑下的市肆中交易。这是因为中京城内居民多是掳掠或强迁而来的，为防止其逃逋或骚乱，才采用如此防范措施来加强管制。此外，中京城内还是保留着一些游牧民族的居住文化特征，内城仍留有一定的空地以供契丹人搭设毡帐等。
在中京之后，辽兴宗于重熙十三年（1044年）升云州（今山西大同）为西京大同府，辽朝五京制度至此完成。辽朝将全国以五京为中心划分为五大行政区，即上京道、中京道、东京道、南京道、西京道，五道共辖“州、军、城百有五十六，县二百零九，
部族五十二，属国六十”。五京设置留守，兼府尹，如上京留守兼临潢府尹，中京留守兼大定府尹。五京成为契丹境内各地区的经济中心，分设有财赋官，如上京盐铁使司、东京户部使司、中京度支使司、南京三司使司、南京转运使司、西京计司，另外负责各地财赋的还有长春路、辽西路、平州路钱帛司与山西路、奉圣州、蔚州、应州、朔州、保州、西山转运使司等。这些财赋官，大部分设置于辽圣宗时期，以转输燕云地区财赋至辽廷。五京下汉人和渤海人等所居之州，根据其规模、险夷等因素分设节度使、观察使、防御使、团练使、刺史等，或仿宋制设知州、同知州事，“为制不一”，颇为混乱。州下之县设县令、县丞、县尉等。而契丹人及其他游牧渔猎居住地区实行部族制，各部族根据所享有的特权而分为大部族、小部族。大部族包括五院部（在朝曰北大王院，简称北院#六院部（在朝曰南大王院，简称南院#乙室部(在朝曰乙室王府）与奚六部（在朝曰奚王府#各置某部大王(原称夷离堇#下设某部左右宰相、某部太师、太保、太尉、司徒等。四大部族之外的诸部族称小部族，辽圣宗时有四十九部。大部族院、府以下和小部族分设某部（族）节度使司、某部（族）详稳司-其下为石烈（相当于县#设某石烈夷离堇、某石烈麻普(意县官之佐#最基层的单位为弥里（相当于乡#设辛衮。
由于辽廷的四时捺钵制度，使得五京成为辽朝镇守境内各地以及控扼四方边防的军事重镇：在上京道设置诸军都虞候司、奚王府、大国舅司和五院、六院司等，主要为控制诸奚部-东京道设置东京兵马都部署司和契丹、奚、汉、渤海四军都指挥司，主要用以控扼高丽-南京道设置南京都元帅府，下辖南京兵马都总管府、南京都统军司和南、北皮室详稳司等，主要是为备御宋朝-西京道有西南路安抚使司、西南路都招讨司、西南大详稳司等，主要是为控御西夏而设置；而中京居中应接四方。此外在遥远的东北、西北地区，辽廷还在长春州设置黄龙府兵马都部署司、东北路都统军使司等，以防备女真等东北诸部族-又设置西北路招讨使司、西北路总领司等，以镇御阻卜等部族。
从某种意义上而言，“因俗而治”的辽朝与唐、宋等中原王朝相比较，是一个缺乏一统和巩固的政治、经济基础的政权，而萧太后摄国理政的辽景宗、圣宗时期，正上承昏庸、残暴的辽穆宗统治之后，使辽朝中央政府对各地州军和部族的控制能力大为削弱，为此萧太后对原有的斡鲁朵、捺钵等制度进行改革的同时，通过大规模整编诸部族，完善地方行政机构的设置，并最终在奚王牙帐地营建中京城等手段，大大强化了中央政权对地方势力的控制。