19世纪六七十年代，资本主义体系已经在世界上取得了决定性胜利，它要求一切落后的国家和地区，服从资本主义的秩序。明治初年的䒤本，资本主义列强根据既有的一系列不平等条约，仍在䒤本享有治外法权、协定关税、最惠国待遇、居留地、驻军权等种种特权；另一方面，列强将大量的商品输入䒤本，侵蚀、瓦解着䒤本固有的封建经济结构。䒤本尚未摆脱沦为殖民地或半殖民地的危险。面对这一严酷的现实，明治政府业已深切感到，䒤本要想独立生存，必须走资本主义道路，当务之急是“殖产兴业”。
当时的䒤本，正处于历史性转变时期，封建的生产关系尚未破除，资本主义秩序尚未确立。正如大隈重信所说，在明治前十年里，“人心惶惶，盛传不日发生内乱之流言……佐贺江藤新平之乱，长州前原一诚之乱，大乐源太郎之乱，肥后神风连之乱，秋月之乱，最后爆发鹿儿岛之乱，五六年间，几无宁岁。其间各处之小动乱，性质虽有不同，但农民起义各处蜂起，小者不计其数，大者前后达十八次”。当此动乱之秋，即便有志兴办资本主义产业者，一时也不敢动。
从资本积累情况看，当时的䒤本，还是个以自然经济为主的落后国家。尽管在某些地区早已出现资本主义的萌芽，也因长期闭关锁国和封建制度的束缚与摧残，发展缓慢。在农村和城市中，存在着一定数量的寄生地主和商人，但就其拥有的财力而言，远不能兴办巨大投资的近代企业。而像三井、鸿池、小野等名声显赫的少数巨商，虽然聚敛了大量资财，但那是在幕藩体制的长期庇护下，依靠垄断江户、大阪等城市批发行特权，用放高利贷等手段，攫取商业高利贷利润的结果；并且主要用于谋求商业高利贷资本的增值，其本身并未进入资本主义再生产过程。因此，这种商业高利贷资本，只能是潜在的工业资本，尚有待向以资本增值为目的工业资本转化。但是，地主、商人及特权巨商，顽固地信守传统的价值观，习惯于出租土地、商业投机、放高利贷等旧有的榨取方式，缺乏兴办新事业的冒险精神，因为近代工业生产对他们说来还完全是陌生的，他们既不懂技术，也不会管理。要使这些与封建生产关系有着千丝万缕联系的财富所有者转化为近代社会的资本家、企业家，需要一个过程。
资本主义生产活动的另一要求是雇佣劳动大军的形成，在当时的䒤本，家庭手工业生产还处于从属农业生产的位置，并受到封建关系的严重束缚。城市手工业者人数有限，技术落后，且受到行会的限制。由于地税改革和士族制度改革刚刚开始，各种封建关系尚待破除，生产者与生产资料分离的条件尚不成熟，近代雇佣劳动大军尚未形成。
这些情况表明，明治初年的䒤本，既没有适应私人资本主义发展的社会环境，又缺乏资本主义发展的物质基础。而现实又要求䒤本必须刻不容缓地走上资本主义道路，发展资本主义经济。明治初年的官办企业便是这一特定历史条件下的产物。
1874年，即岩仓使节团出访欧美归来的第二年，内务卿大久保利通向政府提交了《关于殖产兴业的意见书》，全面阐述了“殖产兴业”的政策思想。大久保认为：“大凡国之强弱，在于人民之贫富；人民之贫富，系于物产之多寡；而物产之多寡，起源于是否勉励人民之工业。然寻其源头，未尝不依赖于政府官员诱导奖励之力。”“但维新以来，多系盲目慕外饰虚，治绩至今止于表皮而已…….至于殖产兴业之事，效验尚不多见，民产国用似日见减缩。此盖因民智未开，不能通时势之变而营有益之业；亦因政府官员不意于兹，提携诱导不利所致……宜按国之风土民俗，民之性情知识，判定其方法，以此为今日行政之根轴，保护其已开成者，诱导其未就绪者。”大久保是明治初期政府的铁腕人物，他当政的时期曾被称作“大久保时代”，因此，他的思想和言论，实际上代表着明治政府的观点。
事实上，当时负责发展资本主义工业的两大部门（不包括军事工业）——内务省和工都省，正是在上述思想指导下开展活动的。《内务省沿革报告》载：“本局之事业，旨在劝奖百工，繁殖人民之事业……然皆系本邦未曾有之事业，作业不如意，年年资金亏损。若由此着意于理财，努力于盈利收入，则违背劝业之本旨。”内务省《劝农局处务条例》第三十三条规定得更为明确：“除本局业务外，兴办生产事业亦属急务，但人民还没有这种意愿，所以暂且创办官立事业，示以实利，以诱导人民，故称之为临时事业。”该省所辖的各个企业，当时都称为“模范”工厂，率先进行工业生产试验。例如，1872年6月，政府在群马县建立富冈缫丝所，引进全套法兰西设备，聘请法兰西技师做教习，同时招聘女工入厂操作。政府在设所告谕中宣称：“有志制丝者，许入厂参观工业之操作，机器之运转。……官府雇用女工，意欲传习精妙之工业，移之充任各地制丝教师。人民宜去疑惑，速应其雇佣。总之官府捐巨款创此事业，决非与民争利，意在造精良之蚕丝，以示利民之实证。”直到明治政府宣布处理官办企业之时，仍重申建立官办企业的初旨在于“诱导工业。政府常设之诸工厂，随其组织整备，最初计划事业渐举，解官厅所有归之于人民经营”。上述引语均援自官方文件，其中必不乏冠冕堂皇之辞。尽管如此，仍可得出这样的结论，即：明治政府建立官办企业的“本旨”和“最初计划”，并非要政府垄断工业，富实国库，而是意在通过政府的示范，诱民以利，为民间发展工业培养技术、管理人才，摸索、积累“兴业”经验，实现民富国强。官办企业的拍卖是这一政策思想的延续。
导致官办企业拍卖的内在原因，是企业本身的经营效益问题。资本主义企业的根本目的是生产尽可能多的产品，获取尽可能多的利润，这是企业生存和发展的原动力。而自由竞争则是促使企业谋求高额利润的外在压力。如前所述，官办企业的创设是“试验”和“诱导”，这在当时是非常必要的，但是却违反了资本主义企业“利润至上”的基本原则。
这一时期的官办企业，分辖于工部省和内务省。工部省的企业包括铁道、机具制造和十余家矿山，其中大部分是接管幕藩的工矿企业，只有少数企业是明治维新后建立的。内务省的企业包括各种农牧试验厂，缫丝、棉丝、制绒工厂，以及一些农产品加工厂，这些企业是由明治政府一手兴建的。据记载，由于经营思想上没有把“盈利”放在首位，这些企业往往不管成本高低，销路如何，便盲目地开展生产。结果，多数企业得不偿失，产品积压，资金无法回收。林薰在回顾工部省辖企业的经营状况时说，那些企业，“因无现金收入，常为支付工资、购买材料所苦恼，便再向大藏省申请营业补助费”。而当时政府的态度却是：“因为是为劝奖而干，所以有些损失也没办法。”明治政府的这种大包大揽的做法，反过来又助长了企业的依赖思想，使企业的发展内无动力、外无压力，不是在自身的经济活动中求生存、求发展，而是年年向国家要补助。
其次，企业管理者及工人素质的低下，也是影响经济效益的重要因素。资本主义大生产及其管理，当时对䒤本人说来还是新事物，当时的政府官员及企业的领导者，“非士族社会之武夫，则理论性质之学者，本来缺乏实践经验”，由这批“外行”组织、管理生产，其效果是可想而知的。虽然从内务、工部两省到所属各企业都聘请了一些外籍专家、技师指导生产，但也因种种原因，结果是杯水车薪，收效甚微。另一方面，企业雇用的工人，不是来自士族家庭的子女，就是刚刚走出稻田的农民。不仅如此，这些工人与农村有着天然的联系，往往不能保证职业的稳定性，致使企业难以保持高比例的熟练工人队伍。前田正名在考察缫丝厂时发现：“制丝红女自13岁起，以七年合同受雇之，最大年龄者十五六岁。但七年中，因种种原因，完全守约者不多，如因父母患病、自己生病、婚嫁等辞职者不胜枚举。自13岁工作起，一年尚不熟练，二三年始见熟练，至十七八岁年龄时，已当婚嫁之期，遂陆续辞职不再工作，此乃最使雇主头疼之事。”在这种情况下，许多当时堪称先进的生产设备，无法充分地发挥效益。如进口的舒伦（音译）纺织机，在西欧是每分钟转动五次，而在䒤本只有两次，若增加到三次，工人便不堪其苦
至于产品，不但成本高，且质次量少。原属工部省的赤羽造兵局，曾为开凿隘道特制过机械钻，费了九牛二虎之力，仅制图和铸形费就已超过了进口美国钻的价格，造出的五台钻机，因质次价高，只勉强售出一台，余者只好长眠深库。由于经济发展落后，䒤本的国内销售市场本就狭窄，再加上外国商品依据不平等的协定关税制度，不受限制地大批涌入䒤本国内市场，国内产品根本无力与之竞争，许多工厂产品积压严重。
此外，工厂选址不当，各种事故（如火灾），以及工人的怠工、暴动等等，对企业的经营效益也产生了一定的影响。
由于种种原因，许多官办企业长期处于亏损，或收益甚少的状态。如工部省的兵库造船所、品川玻璃制造所、赤羽工作分局，内务省的千住制绒所、新町缫丝所、富冈缫丝所、爱知纺织所、纹龟制糖所等企业便是如此。因而不得不改弦更张。
明治政府建立以后，便全面展开了资产阶级性质的改革，为资本主义发展开辟道路。到官办企业处理前后，国内各项改革已基本完成，私人资本主义成长的必要条件已经初步具备，具体表现为：（1）安定局面出现。自1877年平定西南士族叛乱以后，国内政局日趋稳定。（2）封建关系废除。明治维新后的十余年里，“奉还版籍”与“废藩置县”，取消封建身份制度与士族俸禄、地税改革等等，已经大体完成。（3）法律制度初步建立。近代经济的发展，需要相应的法律保证。明治政府在破除封建制度的同时，先后多次派政府重臣出国学习、考察欧美法律制度。到1878年止，䒤本已建立起大审院（相当最高法院）及地方司法组织，陆续颁布了刑法、治罪法等法律。特别是允许土地自由买卖、自由种植，允许农民弃田从工经商、华士族从业，允许米麦输出、棉织品免税出口，借贷利率等一系列经济立法的初步制定[15]，为私人资本主义经济的发展提供了保证。不过，作为国家根本大法的䒤本宪法尚在筹议之中。（4）人才条件日见成熟。明治初年，选派政府官员出国学习考察，派遣大批留学生，高薪聘请外籍专家。在国内，除了通过官办企业为民间培养输送技术人员之外，开始全面推行小学义务教育，建立各类实业学校，启迪国民知识，培训专门人才，到1880年前后，情况已经发生了明显的变化，大批留学生学成回国，各种实业学校也已培养出一批建设骨干，外籍专家已经明显减少。尤其值得注意的是，这批专业人才已开始吸取前一阶段“殖产兴业”中的教训，纠正以往生硬模仿的错误做法，开始结合本国实际开展经济建设。毫无疑问，这支人才队伍虽然人数有限，但却成为了近代经济建设的中坚。（5）民间经济有所发展。
在这一时期，在明治政府“殖产兴业”政策的大力扶植下，私人经济发展很快，到1880年前后，各种民营公司已达1803个，资金总额2775万日元（1881年），职工6万多人（1882年）。其中民营矿产量与官营矿产量的比率是：金35.3：64.7，银42.9：57.1，铜94.6：5.4，生铁74.3：25.7，煤80.3：19.7（1880年）。尽管这些民营企业规模很小，人数一般不超过几十人，生产手段尚处在前机械生产阶段，但却为近代工业的发展打下了重要的基础。与此同时，在明治政府的扶植保护下，政商资本发展极为迅速。以三菱为例，到1881年前后，明治政府已向三菱贷款341.9万日元，发给补助金393.5万日元，赠送、拍卖船只折价为190.2万日元，共计925.6万日元。由此，三菱的实力急剧增长，先后排挤了拥有雄厚实力的美利坚“太平洋邮政轮船公司”和英帝国“半岛与东方航海公司”，垄断了䒤本的海运业。尤其不可忽视的是，当时已出现一批庶民出身的企业家，他们采取合资入股的形式，准备筹建大型工厂，其代表人物为涩泽荣一。早自1879年始，他就已在为建立大阪纺织厂而奔忙。当时的舆论也已发出打破官府垄断工业，要求自由放任主义的强烈呼声。
面对形势的变化，一些政府官员开始考虑官办企业的前途。
1879年，担任劝农局长的松方正义便提出，官办企业“应该放给（民间），使之自为地进步”。“倘民智民力业已开进，已不拘于政府之诱导，而政府依然执各般事业，或欲扩张之，或以企望之所在课之于人民，以促其成功……或以开人民蒙昧为政府已任，由政府着手各般民业，好事贪功”，这“反而挫伤人民独立自为之气势，养成百事依赖政府之风习；或妨害民营之利，使国内生殖力大减，其弊害不可测”。
这表明，到1880年前后，民间资本主义发展的条件已日臻成熟。从这个意义上说，以“试验诱导”为己任的官办企业已基本完成了自己的历史使命。
除上述情况外，1880年前后的政府财政状况恰好构成了官办企业处理的契机；如所周知，初建时的明治政府，财政上可说是“一金无储”，但却肩负着百废待兴的艰巨任务。除了庞大的行政开支以外，兴办官营企业，发放劝业贷款，开发北海道、整理士族俸禄等，各项改革都需花费巨额资金。同时，为镇压各地叛乱和农民起义，侵略台岛、制造江华岛事件等又支付了大量军费。其中仅西南战费一项就高达4170万日元，占政府常年收入的十分之九。为解燃眉之急，明治政府只好大借内外债，滥发各种不兑换纸币，结果债台高筑，通货膨胀。到1880年止，内外债总额高达3824.67万日元，各种纸币流通量达15936.8万日元，而同期的国库准备金仅有7166.8万日元。纸币价格与银币价格之比，由1873年的1.036:1000，上涨到1881年的1.696：1000；米价由1873年每石4.80日元，上涨到1881年的每石10日元左右。在对外贸易方面，几乎连年逆差，到1880年止，累计逆差总额达7847.7万日元，造成正币大量外流。总之，到1880年11月5日明治政府宣布官办企业处理止，政府财政出现了前所未有的危机。在这种情况下，明治政府不得不采取紧急措施，全面整顿财政。由于官办企业耗资巨大，年支出占政府常年收入的5%，且经营不善，亏多盈少，连年依赖国家补贴，一直是政府财政的沉重负担。这样，官办企业处理作为全面整顿财政的对策之一，被自然地提到政府的议事日程。在大隈、松方等人的极力倡导下，明治政府终于作出决定，除保留军工、铁道、通讯等企事业外，其他工矿企业一律向民间下放。